德国的《经济稳定与增长促进法》

风清扬斈 18年前 (2005-08-12) 网络资料 3687 0
德国的《经济稳定与增长促进法》 

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  一、 经济稳定与增长促进法概述

  经济稳定与增长促进法,或称经济稳定增长法,是综合运用各种法律化的经济政策和经济手段来进行宏观调控的重要法律。由于各种经济政策和经济手段的综合运用需要通过蕴含于其中的计划以及外在于其上的计划加以连接和协调,因而经济稳定增长法通常被认为是计划法的一个部门法。

  一般说来,正确认识经济稳定与经济增长的关系,保障物价的基本稳定和经济的适度增长,以实现经济的稳定增长,是保持经济与社会的良性运行和协调发展的重要条件,对此,各国殆无异议。正是基于这种认识,经济稳定增长法才得以应运而生。

  经济稳定增长法作为计划法的重要部门法,在经济法的宏观调控法中居于重要地位。宏观调控法包括财政法、税法、金融法和计划法等几个部门法,而计划法则包括经济与社会发展计划法、宏观经济协调法、产业结构法和经济稳定增长法等,这是市场经济条件下的中国“新经济法理论”的一般观点,也是对中外经济法的理论与实践进行实然与应然方面的研究所得出的结论。由于计划法是更高层次的宏观调控法,因而在经济稳定与增长法中体现着法律化的财政、税收、金融与计划手段的协调和综合运用[1].

  经济稳定增长法一般包括如下方面的规定: (1)规定把通过法律的调整来达到总体经济的平衡和实现宏观经济的四大目标作为立法宗旨,它们同时也是各项经济政策的总方针,是该法的最核心条款。 (2)规定协调宏观经济政策和稳定经济发展的重大目标和措施,由此涉及到各类相关计划的衔接以及各种经济手段的综合运用。 (3)规定发生大的经济波动或经济衰退时应采取的对策和治理措施,即含有危机对策法或不景气对策法的规范,由此还涉及到经济波动状态的确定等问题。 (4)规定关于经济储备制度方面的内容,包括重要物资、资金等方面的储备比重、负责机构,工作程序等。 (5)规定法律的执行机构及其职责。(6)规定相关立体的法律责任。

  在市场经济条件下,经济的稳定增长是至为重要的。为了保障经济的稳定增长,加强宏观调控,尤其是加强经济稳定增长法的法律调整是十分必要的。在这方面,德国的立法及法律实践是很有借鉴意义的,故下面拟对德国的《经济稳定与增长促进法》予以简略介绍和述评,以期加深人们对经济稳定增长法的认识,从而推动经济法的法制建设和法学研究。

  二、德国《经济稳定与增长促进法》的立法背景

  一战以后,作为新自由主义学派的代表人物之一的艾哈德在原联邦德国力倡并创建了独具特色的社会市场经济体制,从而极大地推动了经济的腾飞和社会的发展,这是人所共知的。但社会市场经济体制的有效运作,离不开法律的保障,《经济稳定与增长促进法》便是为了巩固和保障社会市场经济体制的有效运作而制定的一个基本法律。

  德国的社会市场经济及与之相应的经济立法的发展经历了三个阶段: (1)1948—1958年,是经济恢复和“社会市场经济休制”建立时期; (2)1959——1973年,是实现充分就业,加强宏观调控时期; (3)1974年至今,是结构调整时期。在上述第一阶段,立法侧重子·保护竞争,发挥市场机制的作用,恢复和重建社会保障体系等方面,较为重要的有 1957年联邦议院颁布的《德意志联邦银行法》和《反对限制竞争法》。在第二阶段,为了解决经济发展中出现的滞胀等问题,国家对经济运行的宏观调控大大加强了。1961年联邦议院颁布了《对外贸易法》和《信贷法》,1967年又颁布了《经济稳定与增长促进法》,同时还进行了大量的社会立法。这一时期的立法重点是以《经济稳定与增长促进法》为核心的宏观调控方面的立法,即所谓的国民经济的“总体调节”,而《经济稳定与增长促进法》是与其他相关的法律的调整分不开的。即它是以其他相关法律的规定作为前提条件的,其调整必须在上述其他法律共同调整的大背景之下,因为它是更高层次的宏观调控法。

  然而,法律的规定又是以经济、社会的发展为基础的,《经济稳定与增长促进法》,的出台同样也有其具体的原因和背景,现略述如下:

  在社会市场经济发展的第二阶段,原联邦德国的失业率一直都控制在3%以下,基本上实现了充分就业。但是,战后第一次全面的经济危机(1966- 1967年)在一定程度上削弱了西德在国际竞争中的地位,国民经济各地区和各部门的发展愈加失衡;同时,六十年代“福利国家”政策的推行,使社会福利支出急骤膨胀并超过了同期GNP的增长速度,从而不仅给国家预算带来了很大压力,而且也导致了社会公共福利税和其他税负的增加,使西德面临着通货膨胀的威胁。为此,艾哈德政府于互966年夏制定了一项反通货膨胀政策计划,提出了许多旨在消除经济“过热”的紧缩政策。但由于政府在同年更迭,基督教民主联盟 (CDU)和社会民主党(SPD)的联合政府成立以后,即对上述计划作了较大修改,并由社会党经济部长席勒

  鉴于上述的经济与社会问题以及国家对经济与社会发展目标的认识;联邦议院于1967年颁布了《经济稳定与增长促进法》(以下简称《稳定增长法》)。该法以实现上述的四大目标为立法宗旨,提出了一系列对国民经济进行总体调节的设想和措施,如制定中期财政经济计划,执行短期行情调节措施,建立专家咨询委员会,强化反危机措施等,这些方面都标志着凯恩斯主义“需求学派”开始对西德产生影响,国家对经济运行的宏观调控开始加强,从而使整个社会市场经济的第二个发展阶段成为“宏观调控时期”。

  可见,《稳定增长法》作为社会市场经济发展第二阶段的核心法律,其问世是有其自身的经济与社会发展背景的,同时,经济政策和人们认识的转变与深化,也是它得以出台的重要原因。了解它的立法背景,有助于更好地理解其主要内容,也有助于加以借鉴,为我所用。·

  三、德国《稳定增长法》的主要内容

  德国的《稳定增长法》由原西德联邦议院于1967年6月8日通过,同年6月13日公布并施行。该法于1975年作最新修订,全文共计32条。该法的主要内容可以概括为以下几方面:

  1.在立法宗旨方面,该法开宗明义,规定联邦和各州应当通过各种经济的和财政的措施以达到总体经济的平衡;这些措施的目的在于;在市场经济体制下促使经济持续地适当地增长,同时保持物价稳定,高度就业和外资平衡。可见,该法是把宏观经济的四大目标作为经济政策的总方针和立法宗旨,这与计划法的宗旨是一致的:同时,该立法宗旨也是该法一切其他条款的核心。

  物价水平稳定在经济发展过程中是至为重要的,艾哈德认为,经济繁荣同物价稳定可以并行不悖,物价水平必须在任何情况下都要保持稳定,通货稳定和物价稳定是社会市场经济运行的前提,因此必须要反对通货膨胀。较高的就业水平在广义上是指生产要素的最充分利用,在狭义上则仅指劳动力的充分就业程度。联邦劳动局认为,充分就业是指所有在国内居住,具有劳动能力并愿意参加工作者,都能得到与其愿望和要求相适应的工作。对外贸易平衡是指国际收支各项目的平衡,包括商品、劳务、非贸易收支,转移收支及长,短期资本往来等项目的平衡。上述三项目标的实现,能够为经济增长创造稳定的经济和社会环境,因而它们是经济长期持续增长的前提和基础,所谓经济的适度增长是指经济增长不应 “过热”,而应以经济与社会的稳定为前提。德国的经济学家们认为,经济增长的目的是提高全社会的富裕程度,增加全民福祉,因此从经济与社会的良性运行和协调发展的角度来说,保障经济的稳定增长,实现宏观经济的四大目标是十分重要的。但是,没有法律加以协调和规制,四大目标便只能是“魔术四角‘,实现甚难。正因如此,经济稳定增长法必须把四大目标的实现作为立法宗旨,以求在法律的保障下,实现经济的持续。稳定增长。

  2.在指导方针方面,当出现危及上述立法宗旨的情况时,政府有义务立即制定“指导方针,使各级地方政府、各同业公会以及企业联合会采取同时互相配合的一致行动,以尽快实现立法目的。此外,这种政府的指导方针还应对在特定形势下的整个经济的各方面之间的相互关系作出特别说明。可见,指导方针同样具有宏观协调的作用。

  3.在财政计划方面,该法要求根据立法宗旨条款中规定的宏观经济目标的需求来安排财政支出的规模和构成以及决定是否准许将某种负担列入下一财政年度作为债务;在计划的执行过程中,超计划的支出必须履行严格的法定程序。

  此外,联邦财政应建立在财政五年计划的基础之上,在计划中应列出预计的各种支出的规模与构成,以及由预计的整个经济的生产能力的发展而决定的抵偿各种支出的可能性,必要时还应列出选择性的核算方案。另外,财政计划应由财政部长提出并加以说明,计划由联邦政府通过后,还应提交联邦议院与联邦参议院。

  4.在投资规划方面,联邦政府应规定各部作出投资规划的范围,各部的部长应提出在该部业务范围内的多年的投资规划作为财政计划的说明材料,连同其他必要的估算材料,一并送交财政部长。投资规划应按急迫程度和年度加以划分,规定在最近数年内应实施的投资行为。在每一年度内应列出应继续实施的和新的投资行为以及分摊到该年度的部分投资额。

  5.在贷款计划方面,为了防止整个国民经济的平衡遭受破坏,联邦政府经联邦参议院批准,可以发布法律性命令,对于联邦,州等政府性质的主体在法定借款权限范围内以信贷方式筹集货币资金的行为加以限制,并可将各部门在一定时期内所取得的贷款限制在一个最高额之内;同时,还可对特定种类或特定数额的贷款,限制其仅能依二定的时间计划或仅能在一定借贷条件下接受,尤其是长期贷款或者债券贷款,更是如此。上述联邦政府发布的法律性命令的有效期最长为一年,并且,若联邦议院在该命令公布后六周内要求废除之,则该命令应立即废除。

  此外,,依该法成立的国家信贷特别小组应根据资本市场的情况,最长以每三个月为期,定期制定时间计划。计划应确定上述法律性命令规定的贷款的顺序和数额,以及贷款的条件等。这种时间计划可因联邦财政部长的宣布而具有拘束力。与此同时,各州应保证自身及其所辖各政府性主体通过贷款方式取得的货币资金保持在依该法规定的限制范围内。

  6.在经济储备方面,该法规定在预算中应列入当需求扩大超过国民经济的支付能力时,由德意志联邦银行补充偿付的债务资金以及设置经济协调储备金的资金。为了防止对整个国民经济平衡的破坏,联邦政府经联邦参议院批准后,可以发布法律性的命令,指示联邦和各州为它们各自的经济协调储备金提供资金。经济协调储备金由德意志联邦银行(即德国的中央银行)储存。

  此外,在执行联邦财政计划方面,如何运用经济协调储备金中的资金,由联邦政府决定;同时,在联邦财政计划中应设立一个备用项目,在此项目下从经济协调储备金所作的支出,必须得到联邦议院的批准;与此相适应,还应再设一个备用项目,以记入经济协调储备金方面的收入。

  7.在税收方面,与经济协调储备金的筹集相联系,联邦和各州应提供的储备金总额,在一个财政年度内不得超过联邦和各州在前一个财政年度的税收收入的百分之三。同时,为与财政计划相协调,还应兼顾各州之间的财政平衡和平衡分配、平衡负担。此外,如果个人所得税和法人所得税依《所得税法》和《法人所得税法》的规定而提高,则联邦和各州应根据提高后的个人所得税和法人所得税的征税收入,向其各自的经济协调储备金相应地提供补助资金。

  8.在外贸方面,如果外贸活动对整体经济的平衡有所干扰,并且仅以国内经济方面的措施不能排除这种干扰,或者虽能排除但却会影响到宏观经济目标,那么,联邦政府应尽一切可能谋求国际经济方面的协作;如果即使如此仍未能奏效,则联邦政府应采取为维持外贸平衡而可以采取的各种经济政策—上的手段。

  9.在经济波动的对策方面,联邦政府可以决定,在全国普遍的经济衰退危及到立法宗旨条款中所规定的宏观经济目标时,拨出补助性的支出。为此,应首先从经济协调储备金中拨出必要的资金,联邦财政部长和联邦经济部长亦应提出必要的措施。补助性的支出仅能用于财改计划中预定的目的,或者作为财政补助,用于各州和各乡镇(县)为防止对整个国民经济平衡的破坏的投资,联邦财政部长为此也有权超出《财政法》所授予的借款权限,依该法可以接受五十亿德国马克以下的贷款。此外,在发生危及宏观经济目标的一般经济衰退时,投资行为亦可作适当提前,以使其在短期内实施。

  10.在机构设置方面,该法规定,成立以联邦经济部长为主席的国家经济平衡发展委员会,其成员包括财政部长、每州代表一人、乡镇与县的代表四人,联邦银行亦有权参加其会议。该委员会按照联邦经济部长制定的《围家经济平衡发展委员会议事规程》定期开会,主要讨论为达到该法的目的所必需的—切经济平衡发展措施以及填补财政上信贷需要的各种办法。此外,该委员会还设立以联邦财政部长为主席的国家信贷特别小组,该小组应根据资本市场的情况,最长每三个月制定一个时间计划,当小组意见不一致时,联邦财政部长也可经联邦参议院批准而自行制定一个时间计划。国家信贷特别小组依据联邦财政部长制定的议事规程进行开会讨论。

  11.在法律实施的协调与协助方面,对于法律规定的各项任务,应注意联邦、州与乡镇间责任平等的原则;在履行州的任务与地方任务的同时,对于柏林州、不来梅州和汉堡州特殊情况应予考虑。此外,各州应采取适当的措施,使乡镇和县的财政管理符合于经济平衡发展政策的要求,并保证该州与其所辖乡镇、县和县际临时组合通过贷款方式取得的货币资金保持在依本法规定的限制范围之内。另外,联邦与各州相互之间还应提供为贯彻经济平衡发展的财政管理以及制定各自财政计划所必要的情报;同时,州的高级主管机关在接到要求时,应向联邦财政部长通报关于州,乡镇、县和县际临时组合的信贷需求情况。

  除上述保障宏观经济四大目标实现的各方面的措施外,为了进一步保障立法宗旨的实观,该法规定联邦政府每年一月应向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告,该报告应包括以下内容: (1)依法对专家委员会的年度意见书提出政府意见; (2)说明联邦政府在本年内要致力争取的经济上和财政上的目标(年度计划),年度计划应采用对国民经济进行全面核算的方法和形式; (3)对本年内计划中的经济政策和财政政策加以说明。

  通过上述对德国的《经济稳定与增长促进法》的主要内容的简略介绍,不难得见,该法规定得是十分全面的,它不仅包括了一般的经济稳定增长法应当包括的内容,而且还依本国情而有所创新。该法的核心是其立法宗旨,即保障宏观经济的四大目标的实现,该法的其他一切条款都是围绕此核心而加以规定的。为了实现立法宗旨,该法全面地规定了计划,财政、税收、金融、投资、外贸等各方面的经济政策及其经济手段的配合;规定了经济协调储备金制度和发生经济波动的对策;规定了各级政府的职权,义务和责任;还规定了设立国家的经济平衡发展委员会作为宏观协调机构,以通过该机构对上述各种经济政策及其手段进行综合运用和对经济进行宏观调控,从而实现总休经济的平衡,实现宏观经济的目标。这些方面内容的规定所体现的基本精神是具有普遍意义的,是值得各市场经济国家在经济立法和法律实践中加以借鉴的。

  四、德国《稳定增长法》的现实意义

  现代市场经济是有宏观调控的市场经济,任何一个国家在其市场经济发展过程中都需要进行宏观调控,这是从各国市场经济发展的现实中自然能够得出的结论。其实,即使是经济自由主义者也并非都反对一切国家干预。如艾哈德就认为,国家作为掌握着比赛规则的裁判员,其责任仅在于保证比赛规则的遵守;对违反规则的行为,裁判员当然要管。因此他并不是一般地反对国家干预,而只是反对包罗万象的国家干预。事实上,在六十年代中期艾哈德离职以前,西德一直实行的是以新自由主义为指导的社会市场经济,在经济政策和经济立法方面,更侧重于发挥市场机制的作用,国家干预较少。而在此后至八十年代初的社民党执政时期,则更多地强调宏观调控和“总体调节”,主张制定中期财政计划和经济计划。在基督教民主联盟执政的现阶段,经济自由主义的经济思潮和经济政策再度抬头,但即使如此,也并非要排除国家必要的宏观调控。制定于德国社会市场经济发展第二阶段的《稳定增长法》体现了加强宏观凋控的思想,强调财政政策、货币政策等各种经济政策及其手段的综合运用,这对于保障经济的稳定增长无疑具有重要意义。事实上,德国的《稳定增长法》虽然没能彻底解决德国经济运行中的各种矛盾和问题,但这并不能归咎于该法本身;它实际上对德国市场经济体制的巩固和发中起着重要的作用,至今仍具有重要的现实意义。

  应当看到,在市场经济条件下,保持经济的稳定增长是至关重要的,没有增长的稳定是低层次的,而没有稳定的增长也是不会长久的。为此,必须努力实现在经济与社会发展中均具有重要意义的宏观经济四大目标,而要实现这些目标,则必须采取各种有益的措施,尤其应注意财政、税收、金融、计划等各种经济政策和经济手段的综合运用,以有效地进行宏观调控。此外,在市场经济条件下,出现经济波动或曰经济危机、景气变动是极有可能的,为了保证经济和社会的稳定,还应建立经济储备制度,并应采取其他反危机措施。但无论是运用各种经济政策及其手段进行宏观调控,还是保障反危机措施的有效施行,都需要有一个在更高层次上进行宏观协调的机构,因而还必须设立协调和保障整体经济平衡的机构及专家咨询机构来作为宏观调控的主体,而这些内容都需要稳定增长法加以规定。

  由此可见,在中国由计划经济向市场经济转化阶段,通过法律的形式把宏观经济的四大目标及其实现手段确立下来,制定一部《经济稳定增长法》也是十分必要的,它将在很大的程度上有助于国家对经济运行进行宏观调控,从而推动经济与社会的发展。而在立法方面,德国的《稳定增长法》在许多方面都是可资借鉴的,因而它对于加强中国的经济法制建设和经济法的法学研究,同样具有现实意义。

  「注释」

  [1]参见拙文《经济法学的法律经济学分析》,载于《法学研究》1992年第5期;《中国“新经济法理论”要论》,载于《中外法学》1993年第1期。

  [2]参见蔡东兴等主编《德意志联邦共和国宏观经济管理》,上海翻译出版公司1991年版,第17页以下。

  [3]参见谢怀轼译,[联邦德国]《经济稳定与增长促进法》,载于《法学译丛》1989年第1期。

  [4]这种思想亦反映在路德维希·艾哈德的名著《大众福利》一书中,该书的英译本书名为《来自竞争的繁荣》(Prosperity through Competition,1958)。

  [5]原联邦德国《基本法》第104A条第4款规定:“联邦可以为各州和乡镇(县)特别重要的投资给予财政援助,但此项投资必须是为了防止干扰整体经济平衡,或者为了平衡联邦领域内不同的经济力量,或者为了促进经济增长所必需。” 

 

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