王莽與州刺史改州牧

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王莽與州刺史改州牧 « 於: 十一月 02, 2006, 12:54:11 pm » Wangmang and the Change from State CiShi to State ZhouMu
王謹 撰(山西師範大學歷史系講師,現為南開大學歷史系博士研究生)
《山西師大學報:社科版》,2002/01,70~75頁

【內容提要】

      自漢武帝設州刺史制度,到王莽執政時期,曾兩次改州刺史為州牧。這兩次改動不但使州刺史的地位提高,即由原來的六百石小吏一躍而與九卿三公平齊,且使州的性質也發生了變化,即由原來的監察機構變為一級行政機構。正是這個變化對東漢及魏晉時期的政治、經濟產生了很大的影響。

The systems of state CiShi has been changed to that of ZhouMu twice during the period from emperor Wu of Han Dynasty, who first adopted the system of state CiShi, to the reign of Wangmang.These changes not only elevated the states of CiShi from the original mandarin with a payment of six-hundreds Dan to the high rank on an equal footing with ministers and dukes,but also transform the nature of the state from being a supervisory organ to the grade-one administration. It is these changes that have greatly influenced the political situation and economic development of the Eastern Han dynasty and Wei-Jin dynasty.

  州刺史自漢武帝元封五年(前106年)設立,兩漢期間幾經換名。然每改換一次,都不同程度地使這一制度的性質發生一次變化。其中王莽當政時期的兩次州刺史改州牧,是這一制度性質發生變化的第一個劇烈期。正是這一時期州刺史權力性質的變化,直接影響了東漢前期和東漢末乃至魏晉時期刺史權力的變化。歷來制度史研究者對王莽時期的州刺史改州牧的影響未予足夠的重視,以為魏晉時期州刺史權力的加重直接肇自東漢末劉焉的建議,而實際上劉焉的奏議只是對王莽時期州刺史改州牧制度的重新效仿,只是這一效仿便不可收拾地使州刺史在魏晉南北朝時期長期擔任歷史舞臺的主角,而扮演這一主角的前奏還在王莽時期。

一、刺史兩次改州牧與王莽的關係

  眾所周知,西漢時期刺史曾兩次改為州牧。第一次是在西漢成帝綏和元年(前8年)。當時何武為大司空, 與丞相翟方進共奏言:“古選諸侯賢者以為牧伯。《書》曰:‘咨十有二牧’,所以廣聰明,燭幽隱也。今部刺史居牧伯之位,秉一州之統,選第大吏,所薦位高至九卿,所惡立退,任重職大。《春秋》之義,用貴治賤,不以卑臨尊。刺史位下大夫,而臨兩千石,輕重不相準,失位次之序。臣請罷刺史更置州牧,以應古制。”〔1〕(P3406)獲得成帝的許可。兩年後至西漢哀帝建平二年(前5年)經朱博奏請罷州牧又改回刺史。第二次刺史改稱州牧,據《漢書?百官公卿表》第七載是在西漢哀帝元壽二年(前1年)。這次改牧之後,直到東漢建武十八年(42年)才重新改回刺史,時間長達四十餘年。在上述兩次刺史改州牧的過程中,有一個引人注意的事實是,這兩次改州牧的時間與第一次罷州牧的時間恰好都同王莽當政與失政的時間相吻合。故而依筆者拙見,這兩次刺史改州牧均與王莽有關。

  綏和元年夏四月改制,置三公官,以王根為大司馬,何武為大司空,翟方進為丞相,是為三公。其中王根長期臥病,大司馬不能臥床為之,王根也屢次上書辭政,當時最有可能代王根的是侍中衛尉淳于長。而最急於作大司馬的是王莽。於是綏和元年十一月,王莽奏劾淳于長,使其下獄而死,隨後王莽代王根作大司馬。十二月,何武與翟方進奏罷刺史置州牧。這個奏議雖不是王莽直接提出的,史籍中也看不出與王莽有什 關係,但當時王莽已為三公之一,綏和改制後實行的是群相共輔制度,大司馬班位在首,而翟方進、何武在奏議中要求“以應古制”,這又與王莽精通《周禮》,一貫好古思想相合。因而這次何、翟二人奏請刺史改牧,王莽極有可能參與其事。不過,就在刺史改州牧的第二年,丞相翟方進因為成帝所怨於二月自殺。七月,王莽罷大司馬,改特進、給事中。十月,何武罷官由師丹接任。時隔一年,到哀帝建平二年(前5年), 御史大夫朱博上奏:“今增(刺史)秩為牧,以高第補九卿,其中材則苟自守而已,恐功效陵夷,奸尻不禁。”因而請“罷州牧,複刺史”〔1〕(P339)。就在罷州牧、復刺史這一年,哀帝即位。與此同時,王莽也被孝元皇后下詔以避帝外家之嫌令其歸第。復刺史後三年即哀帝元壽二年(前1年),又罷刺史復置州牧,而本年正是哀帝死,王莽重主朝政之年。王莽返朝秉政後孝元皇后下詔尚書:“諸發兵符節,百官奏事,中黃門,期門兵皆屬莽。”〔1〕(P4044)於是州刺史之稱隨著王莽重主朝政而改回州牧。

二、刺史改牧後地位的變化

  西漢的刺史兩次改州牧,不只是其名稱發生改變,更重要的是其政治地位較之刺史初設時的六百石小吏有很大的提高,且改一次提高一次。綏和元年的刺史改州牧,使刺史一躍而為真兩千石官吏。不僅秩祿大增,位次九卿,且隨著刺史改為州牧,其遷轉位次也發生了變化。當刺史為六百石小吏時,其中業績卓著者,通常遷升為郡國守相。而改為州牧後,其政績突出者,可直補九卿缺。至哀帝元壽二年的刺史改州牧較之於第一次改變後的地位又提高一大步。新莽規定:“置州牧、部監二十五人,見禮如三公。”〔1〕(P4136),第二次復州牧之後,州牧可享受三公禮遇。同時,在刺史的任用資格上,也作了嚴格的規定,即刺史的人選唯有封爵中的公爵方能為州牧,亦即文獻中的“公氏作牧”。公氏為牧還可以世襲其官。由於州牧已具備了封疆大吏的性質,所以,文獻載王莽對“州牧……初除奏事者,輒引入至近署對安漢公,考故官,問新職,以知其稱否”〔1〕(P4041)。

  其次,刺史改州牧後,其職權也因此有了顯著的變化。具體表現為:

  (一)州對郡國的行政統領權合法化。刺史改州牧前其主要職責是以“六條詔書”察郡國守相兩千石長吏臧否,“非條所問,即不省”〔1〕(P742)。其在中央直接對口上司是御史中丞。而改為州牧之後,其刺舉權便相對減弱,行政統領權則更加確定。如王莽即公開詔告:“群公、群牧、群司、諸侯、庶尹願盡力相帥養牧兆民,欲以稱予,……”〔1〕(P4134)這完全是把州牧作為行政系統的官員來對待。再如“地皇二年(21年)正月,以州牧位三公,刺舉怠解(懈),更置牧監副,秩元士,冠法冠,行事如漢刺史。”〔1〕(P4165)這表明隨著刺史改州牧,州牧的職責也發生了變化。即由原來以監察為主要職責改為以行政職責為主。由於州牧行政事務冗繁,而難以顧及刺舉之職,不得不另設牧監副擔負刺舉之責。又如天鳳五年(18年)以大司馬費興為揚州牧。王莽“見興,問到部方略。興對曰:‘荊、揚之民率依阻山澤,以漁采為業。間者,國張六管,稅山澤,妨奪民之利,連年久旱,百姓饑窮,故為盜賊。興到部,欲令明曉告盜賊歸田里,假貸犁牛種食,闊其租賦,幾可以解釋安集。’莽怒,免興官。”〔1〕(P4151-4152)從這段對白可以看出,費興即將被任用為州牧,而王莽特召問其“到部方略”。這裏的“方略”顯然為安撫州部的行政措施,而非往昔以刺史身份,按“六條詔書”察郡太守二千石長吏。如果是以刺舉為目的而派遣州牧則不必問方略,因為“六條詔書”已對刺史職任規定得再明確不過。再看費興對白的內容,其所涉及的有勸“亂民”歸田裏,假貸百姓犁牛種食,闊(寬緩)其租賦,要求百姓“解釋安集”。這些完全是一級行政長官所應主管的職責。且其所主管的對象是部中百姓,而非部中郡太守二千石長吏。費興所以被免官,是因為他對王莽的“五均六管”有異議,而非其不明職責。這種主管內容與主管物件的變化,已十分清楚地表明王莽時期州牧職能有了顯著的變化。而且這種變化,至遲可能在元帝時期開始,而只是在紀成帝時揚州刺史何武的事蹟中才表露出來。如《漢書?何武傳》載:“(何武)行部必先即學官見諸生,試其誦論,問以得失,然後入傳舍,出記問墾田頃畝,五穀美惡,已乃見二千石,以為常。”正因為何武奉職已越過“六條詔書”範圍,所以才有他的改刺史為州牧的奏議。

  (二)州牧有了統兵權。王莽時期刺史改州牧,州牧權力的第二個變化是州牧有了統兵權。西漢末年,王莽篡漢,隨意改制,引起內外怨叛,於是王莽賦予了州牧統兵權。《漢書?西南夷兩粵朝鮮傳》載:“王莽篡位,改漢制,貶鉤町王以為侯,王邯怨恨。牂柯太守周欽詐殺邯,邯弟攻殺欽,州郡擊之不能服……更遣寧始將軍廉丹與庸部(益州,王莽改)牧史熊大發天水、隴西騎士、廣漢、巴、蜀、犍為吏民十萬人轉輸,合二十萬人擊之。”天鳳三年(16年)五月,長平館西岸崩塌,涇水被堵北流,群臣上言這是匈奴滅亡之兆。王莽“乃遣並州牧宋弘,遊擊都尉任萌,將兵擊匈奴”〔1〕(P4144)。與此同時,內地百姓也群起反莽。“莽見四方盜賊多,復欲厭之,……於是置左、右、前、後、中大司馬之位,賜州牧號為將軍;郡卒正、連率、大尹為偏將軍;屬令長裨將軍;縣宰為校尉。”〔1〕(P4158)這是新莽政權在制度上正式授予州、郡、縣各級行政長官軍權。在新莽時期,幾乎在所有的對外平叛行動中,都採取州牧帶將軍職或州牧與將軍聯合平叛的方式。如地皇三年(22年)新市兵,下江兵熾盛於荊州。王莽令司命 大將軍孔仁部豫州,納言大將軍陳茂各“到部募士”,聯合擊荊州起義軍。地皇四年(23年)在清剿青、徐地區農民軍時,則命“太師王況,國將哀章,司命孔仁,兗州牧壽良,卒正王閎,揚州牧李聖,亟進所部州郡兵,凡三十萬眾,迫措青、徐賊。”〔1〕(P4181)由於州牧當時已被賦予所牧州郡的基本行政統領權,所以州牧直接統軍或與將軍聯合平叛成為當時軍事行動的必然方式。因為只有這樣,州統郡縣,州牧的統兵作戰才能獲得後勤和兵源的保障,戰爭取勝才有把握。

  (三)新監察官員的出現。刺史改州牧之後,雖原有的監察之職還依然兼有,但州牧的行政事務和軍務已使其無暇顧及對郡國二千長吏的刺舉,因而大大削弱了中央對地方的監督,這是其中的一個方面。另一方面,王莽改制詳定各級官吏的俸祿待遇,但都是一紙空文。“天下吏以不得俸祿,並為奸利,郡尹縣宰家累千金”〔1〕(P4152),吏治空前腐敗。腐敗的吏治激起百姓群起而反,民反而郡縣層層相欺,直至欺謾朝廷。第三,王莽代漢,劉漢宗族和附劉勢力還相當強大。這些對新莽政權都極為不利。因此,王莽在對中央和地方政府機構作了大規模的改革之後,在中央設五威司命這個總監察職務,由統睦侯陳崇擔任。“司威陳崇”〔2〕(P1165)在王莽二次返朝時,為大司徒司直,本身就是主管監察的。居攝二年(7年)九月,東郡太守翟義利用本郡都試之機起兵反莽。王莽派王邑、孫建等八將軍擊義,司威陳崇作監軍。始建國元年(9年),置五威司命,又用陳崇任此職。“司命司上公以下”〔1〕(P4116),這是司命的監察物件。上公是王莽朝地位最高的官吏,共有四位。這就是說司命可以監察新朝除王莽以外的所有官吏。

三、對刺史改牧的評析

  綜上所述,王莽的刺史改牧,是兩漢刺史制度的必然趨勢,對東漢以後尤其是魏晉時期的社會制度產生了重大的影響。

  首先,它是由刺史的職責、權力以及當時社會政治經濟等各方面的因素決定的。刺史初設時以“六條”督察郡國二千石長吏,這就使得郡國長吏的前途命運與刺史聯繫在一起。官位保與不保,官品是升是降,皆繫於刺史之口。漢昭帝時,魏相“遷揚州刺史,考察舉國守相,多所貶退”〔1〕(P3134)。成帝時,朱博為冀州刺史,“州郡畏博威嚴”〔1〕(P3399)。何武為揚州刺史“所舉奏二千石長吏必先露章,服罪者為虧除,免之而已;不服,報奏之,抵罪或至死”〔1〕(P3482)。這樣就必然形成刺史淩駕於郡國長吏之上,使人們只知道有刺史,不聞有太守。以後隨著刺史經常案行州部,其干涉郡國事務的現象便逐漸增多,久而久之,地方上的許多權力便被刺史所剝奪。從文獻上看,刺史除合法地專斷地方監察權之外,還先分割到地方的人才薦舉權,而且這一權力在刺史設置之初便擁有了。《漢書?武帝紀》載:“元封五年,初置刺史部十三州。名臣文武欲盡,昭曰:‘蓋有非常之功,必待非常之人。故馬或奔踶而致千里,士或有負俗之累而立功名,夫泛駕之馬,跅弛之士,亦在禦之而已,其令州郡察吏民有茂材異等,可為將相及絕國者。’”其不舉薦者還要受到責罰。武帝以後的昭、宣、成、哀等各帝也多次下詔,責成州郡舉薦賢才。

  其次是對郡國司法權的侵入。如《漢書?百官公卿表》顏師古注引《漢官典職儀》云:“(刺史每年八月)周行郡國,省察治政,黜陟能否,斷理冤獄。”昭宣時期,朝廷又允許刺史在緊急情況下有權收捕反叛的諸侯王和處理與之有關的犯罪。如昭帝時齊孝王孫劉澤等人謀反,欲殺青州刺史雋不疑,雋聞知先逮捕了他們,然後奏聞皇上處理。這是司法逮捕方面,完全撇開了郡國而獨立行使追捕權。宣帝時,刺史直接參與追捕盜賊。如《漢書?張敞傳》載:“數月,京師吏民解馳,鼓數起,而冀州部有大賊,天子(宣帝)思敞功效,使使即家在所召敞。……天子引見敞,拜為冀州刺史。敞起亡命,複奉使典州。即到部,而廣川王國群輩不道,賊連發,不得。敞以耳目發起賊主名區處,誅其渠帥。廣川王姬昆弟及王同族宗室劉調等通行為之囊橐,吏逐捕窮窘,蹤跡皆入王室。敞自將郡國吏、車輛數百,圍守王宮,搜索調等,果得之殿屋重寮中,敞付(同附)吏皆捕格斷頭,懸其頭王宮門外。因劾奏廣川王。……敞居部歲餘,冀州盜賊禁止。”元帝時,一些刺史直接把自己等同於行政長官。如《漢書?王遵傳》載:“(王遵)遷益州刺史,……居部二歲,懷來繳外,蠻夷歸附其威信。”更為重要的是,此時州刺史有了基本的組織機構。文獻載元帝時“丞相于定國條州大小,為設員、治中、別駕、諸部從事,秩皆百石”〔3〕(P1230)。這個變化是具有本質性的,它意味著刺史原來對郡國旅行式的督察已變為定點性的監控。這是對昭宣以來刺史職權的一個充分肯定和初步總結。成哀期間,刺史干預地方行政事務已成普遍現象。尤其是成帝時,冀州刺史朱博,初到部,一個老從事欲試其能耐而教民聚會上訟,結果朱博竟將此從事殺死。刺史不經奏報即擅殺吏民,說明刺史職權已相當顯赫。這是從刺史的職權越限,權力膨脹方面表明刺史改州牧是必然的。

  另外從當時的政治經濟方面來看,刺史改州牧也是必需的。西漢王朝從高祖建國中經文景之治,武帝開拓到昭宣中興,國力發展到空前強盛的階段。郡縣二級行政體制已不能很好地管理這樣大的國土和這樣多的人口。淩駕於郡國之上的州級行政機構的出現是形勢所迫。刺史數次改州牧正是管理與經濟發展產生矛盾的具體體現。王莽的兩次刺史改州牧正是為了解決這個矛盾而作的努力。正是經過他的努力,才使州成為實際意義上的行政單元,刺史成為實際意義上的一級行政長官。有學者說,西漢末刺史改州牧的幾次反覆,反映了中央和地方關係的矛盾衝突〔4〕(P209),不過從記載來看,州牧的兩次改稱都是從朝廷首先提出來的,因此這種衝突似不明顯。也有學者講,王莽時期州制發生了巨大的變化。其理由一是州牧的監察職能被“徹底剝離”了;二是州之上有了“保區”這個行政單元〔5〕(P107)。這兩種看法均有不妥之處,王莽時期州性質確實發生了質變,但其刺舉之職並未被剝離,只是因為“刺舉懈怠”才設置“執法左右刺奸”和“牧監副”這些新的監察官,況且“牧監副”還是隸屬在州牧之下,協助州牧監察,所以既不是被“剝離”,更不是被“徹底剝離”。三國時,賈逵為豫州刺史“考競其二千石以下阿縱不如法者”,魏文帝“佈告天下,當以豫州為法”〔6 〕(P482)。魏晉時期州屬部郡從事負責監察郡守,都說明州牧的監察職能依然擁有。至於王莽天鳳三年,設東西南北嶽四將軍令其各保一方,就名之為“保區”,稱之為都督制的濫觴,還有待於進一步商榷。王莽正十二州名分界,是把十二州劃分為“四部”,並非“保區”。如果要從王莽官制中找類似於魏晉時期的督區和都督,倒是始建國元年(9年)所設的中城四關將軍更像一些。其次,這一改變對應付當時大規模農民起義和邊陲地區的外族寇擾發揮了不小的作用。雖然王莽當初改州牧並非出於這一目的,但漢光武起兵反莽後,繼續沿用這一制度直到建武十八年(42年)才又廢州牧改為刺史,而實際上光武帝早在建武十二年已經統一全國。當時沒有立刻廢掉這一制度,就是因為州牧對於鞏固這個剛剛取得統一的政權還有重要作用。過了六年之後,東漢政權已完全鞏固,州牧制才又被廢罷。但是,光武帝罷州牧後所設立的刺史與西漢武帝時所設立的刺史在許多方面已大不相同了。

  第三,刺史改州牧大大推進了中國秦漢以來地方郡、縣二級行政體制向州、郡、縣三級行政體制的演進過程。王莽改刺史為州牧,確定了州牧基本的行政統領權;末年在農民起義和邊疆少數民族的寇擾中又賦予州牧的統兵權;財賦調征權雖未作制度規定給州牧,但已開創有先例。如天鳳三年(16年)十月,王莽遣寧始將軍廉丹與庸部牧史熊征勾町,取得小勝之後,廉丹和史熊提出“願益調度,必克乃退”,而就都大尹馮英不肯給,並上言道:“今丹、熊懼於自詭期令,調發諸郡兵穀,復訾民其十四,空破梁州,功終不遂。宜罷兵屯田,明設購賞”,“莽怒,免英官”〔1〕(P4145)。由於史熊和廉丹要求賦稅徵用權,馮英不給而激怒王莽,免其大尹之官。而且這個先例在後來漢光武統一天下和重改州牧為刺史以後,也一直被刺史所援引。而司法行使權,即所謂的法統本來就在刺史的手中。這樣一來州牧作為一級行政長官所應具有的基本權力已大體具備,因而州作為一級行政機構也初具規模。漢光武帝雖又恢復了刺史之名,但此時的刺史已開始主管錢穀和兵馬及選舉。明帝時又可以統兵作戰。因此東漢中期以後,州成為一級行政機構已基本定型,而這一情況的出現則直接發端於王莽的州牧制度。東漢靈帝中平五年(188年)太常劉焉建議改刺史置牧伯,以重臣出任, 只不過是對王莽州牧之制的一次再用。故而有學者提出,“按‘刺’‘牧’二字,性質大不相同,‘刺’指刺吏,屬於監察;‘牧’指牧民,屬於行政。改刺史為州牧即改地方監察官為地方行政長官”〔7〕(P161), 的確是看到了這一問題的實質。
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